政策风向

十五五开局之际的重磅布局

政策框架

《行动计划》八大行动全面解读

《行动计划》构建了一个全方位、多层次的政策框架，包括八大行动、十八项重点任务，形成了从顶层设计到实施路径的完整体系。

（一）总体要求明确战略目标

《行动计划》提出到2027年底，数据赋能城市经济社会发展取得明显进展，建成50个以上全域数字化转型城市，超大特大城市率先建成智慧高效治理新体系，落地一批先进可用、自主可控城市大模型。到2035年，涌现一批具有国际竞争力、全球影响力的现代化城市。这一目标为低空经济等新兴产业发展设定了明确的时间表和路线图。

（二）城市智慧高效治理提升行动

文件提出深化"一网统管"建设，构建城市运行体征指标体系，建立数据赋能、分级协作、闭环落实的智慧高效治理机制。在这一框架下，鼓励建设数字化城市综合运行和治理中心，探索基于智能中枢的多级贯通智能化平台。特别值得关注的是，文件明确提出"推动无人机、机器人等在公共安全、应急救援等领域的应用"，为低空经济在城市治理中的应用场景提供了政策支持。

（三）数字美好生活行动

该行动聚焦公共服务、生活品质和人居环境三个维度。在公共服务方面，推进"一网通办"、远程医疗、人工智能教育等应用场景；在生活品质方面，强调数字赋能文旅、体育、数字消费等新型场景，推动传统商圈数字化改造；在人居环境方面，关注适老化、适幼化和无障碍改造。这些场景为低空经济在物流配送、文旅观光、应急救援等领域提供了丰富的应用空间。

（四）数字经济赋能行动：低空经济的战略定位

这一行动是低空经济发展的核心政策支撑，包含三个关键维度：

• 推进数据要素价值化实现以城带产：明确"推进数据产业与低空经济、无人驾驶、具身智能等数据密集型产业融合发展"，将低空经济置于数据密集型产业的首位，彰显其战略地位。

• 发展数字经济推动以产促城：提出利用数字技术改造城市空间，打造数据创新型产业社区，支持发展数据产业集聚区，探索数据保险、数据信托等金融服务产品。

• 推动城市经济智慧调度监测：构建城市经济运行协同调度与监测体系，为低空经济等新兴产业提供精准的政策支持和市场引导。

（五）城市数字更新行动：低空基础设施的重点布局

该行动聚焦城市基础设施数字化改造，明确提出"支持有条件的地区适度超前布局低空数据基础设施，支撑城市巡检、物流配送、生产作业等场景"。同时要求"建立健全数字基础设施和市政基础设施同步规划、同步建设机制"，为低空数据基础设施融入城市整体规划提供了制度保障。此外，文件还强调"推动智能化路侧基础设施和云控基础平台建设，提升车路协同水平"，为低空经济与地面交通的协同融合发展指明了方向。

（六）数字化转型筑基行动：算力与安全的双重保障

该行动构建了城市数字化转型的基础支撑体系：

• 建设城市数字基础设施：集约建设感知、网络、算力等基础设施，特别提出"支持低空经济、自动驾驶等产业发展热点城市，建设低时延、高频率、高可靠、高安全推理算力"，直击低空经济发展的技术痛点。

• 强化数据资源供给：建立城市公共数据资源目录，构建行业知识库和高质量数据集，为低空经济提供数据支撑。

• 完善城市智能中枢：构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的城市智能中枢，打造城市共性技术能力支撑体系。

• 筑牢数字化转型安全防线：强化网络安全、数据安全防护能力，为低空经济安全发展提供保障。

（七）适数化改革创新行动

该行动聚焦制度创新，提出推进城市治理适数化改革，创新跨部门数据合作机制，构建线下网格与线上网络联动协同机制。同时，创新长效运营运维模式，建立立体化运营体系，并建立健全标准体系，为低空经济发展破除制度障碍。

（八）组织实施

国家数据局会同有关部门加强工作指导，支持各地建立高层级统筹推进机制，鼓励交流合作，强化人才队伍建设，为低空经济发展提供组织保障。

融合路径

低空经济与城市数字化生态的协同演进

（一）数据要素：低空经济的"血液系统"

《行动计划》将数据定位为新型生产要素，这一理念对低空经济具有革命性意义。低空经济本质上是一种高度数据依赖型经济形态：无人机精准飞行需要厘米级地理信息数据；物流配送需要实时交通、气象数据；城市巡检需要高精度三维城市模型；应急救援需要实时灾害数据。没有高质量、高时效的数据支撑，低空经济将寸步难行。

文件提出的"城市可信数据空间"建设，正是解决这一问题的战略举措。通过打通公共数据、企业数据、个人数据的壁垒，构建统一的数据资源体系，低空经济运营商可以获得全方位的数据支撑。例如，应急管理部门的灾害预警数据、气象部门的实时天气数据、规划部门的城市三维模型、交通部门的地面交通数据，都可以通过可信数据空间有序共享，为低空飞行提供全面数据保障。

更重要的是，《行动计划》提出探索"数据券、模型券"等创新机制，这将大大降低低空经济企业获取高价值数据的成本。一家初创无人机物流公司，不再需要投入巨资建设自己的数据采集系统，而是可以通过数据券获取所需的空域、气象、地形数据，加速业务落地。这种“数据即服务”（DaaS）模式，将重塑低空经济的商业生态，使企业可以专注于核心业务创新，而非数据基础设施建设。

（二）低空数据基础设施：城市立体化治理的"神经系统"

《行动计划》对低空数据基础设施的布局，体现了国家对城市空间立体化开发的战略思考。传统城市治理主要聚焦地面空间，而低空经济的兴起，要求城市治理向立体维度拓展。低空数据基础设施正是实现这一拓展的关键支撑。

（1）感知层：天-地一体化监测网络

文件要求"有序实施城市泛在感知工程，在管道泄漏爆管风险点、道路边坡风险点、地质灾害易发点、防洪排涝关键节点、易涝积水点、城市桥梁隧道等风险高发区域，统一规划、集约部署城市智能感知终端设备"。这些基础设施与低空感知网络形成互补：地面传感器监测局部细节，空中无人机实现大范围动态巡查。例如，在城市防汛中，地面水位传感器提供定点监测，无人机则可以快速巡查整个流域，发现潜在险情。两者的数据融合，将大幅提升城市风险预警能力。

（2）通信层：空-地协同的通信网络

低空经济对通信网络有特殊要求：既要覆盖高空区域，又要与地面网络无缝衔接。《行动计划》提出的"构建高效弹性的数据传输网络，促进不同平台、专网间数据高速传输、互联互通"，为低空通信网络建设提供了指导。未来，城市将构建5G专网、卫星通信、无人机中继等多层次通信体系，实现"空天地一体化"通信覆盖。这种网络不仅服务无人机，还将支撑城市空中交通管理系统、低空气象监测网络等新型基础设施，为城市立体化治理提供通信保障。

（3）算力层：低时延高可靠计算体系

低空经济最大的技术挑战之一是实时决策。无人机在复杂城市环境中飞行，需要毫秒级响应，这对算力提出了极高要求。《行动计划》明确要求"支持低空经济、自动驾驶等产业发展热点城市，建设低时延、高频率、高可靠、高安全推理算力"，正是针对这一挑战的战略举措。

这种算力体系将采用"云-边-端"协同架构：云端负责全局规划和大数据分析；边缘计算节点部署在城市各个区域，提供区域级实时处理能力；终端设备内置专用AI芯片，实现毫秒级反应。例如，当无人机在城市楼宇间飞行时，边缘计算节点可以实时处理避障数据，而无需等待云端响应，大大提升飞行安全性和效率。这种算力体系还将支持城市级低空交通调度，当数百架无人机同时运行时，需要强大的算力支撑冲突预警、动态航线规划等复杂功能。

（三） 场景融合：低空经济与城市治理的协同演进

《行动计划》不仅关注技术层面，更强调应用场景的深度融合。在这一框架下，低空经济将与城市治理形成良性互动，产生"1+1>2"的协同效应。

（1）城市安全治理的新维度

文件提出"鼓励有条件的城市建设城市安全风险监测预警体系"，而无人机正是这一系统的理想载体。传统城市安全监测主要依靠固定摄像头和人工巡查，覆盖范围有限，响应速度慢。而搭载多种传感器的无人机，可以实现动态巡查、高空监测、快速响应。例如，在城市火灾中，无人机可以快速抵达现场，提供空中视角，帮助指挥中心制定救援方案；在地质灾害监测中，无人机可以定期巡查边坡、河堤，发现肉眼难以察觉的细微变化。这种"空天地一体化"的安全监测体系，将大幅提升城市风险防控能力。

（2）应急救援的空中通道

《行动计划》强调"建立覆盖全域、全灾种的城市安全事件应急处置数字化预案库"，而低空交通正是应急预案的关键执行载体。在突发事件中，地面交通可能受阻，而低空通道往往保持畅通。无人机可以快速运送急救药品、应急设备，甚至进行人员搜救。例如，在地震灾区，无人机可以快速勘察灾情，定位被困人员；在洪涝灾害中，无人机可以投放救生设备，引导群众转移。这种能力在传统应急体系中是缺失的，而《行动计划》的实施，将使低空应急能力成为城市安全体系的标准配置。

（3）城市更新的空间重构

低空经济不仅改变城市治理方式，还将重构城市空间形态。《行动计划》提出"利用数字技术推动闲置商业楼宇、老旧厂区、老旧街区等功能改造，打造数据创新创业载体"，而低空基础设施将成为这些空间改造的重要组成部分。例如，老旧商业楼宇可以改造为无人机起降点和充电站；闲置工业厂房可以转型为无人机维修中心和数据中心；城市公园可以设置低空观光起降区。这种空间重构，不仅提升了城市空间利用效率，还创造了新的经济价值和社会价值。

更深远的影响在于，低空经济将推动城市规划理念的变革。传统城市规划主要考虑地面交通和建筑布局，而低空经济的兴起，要求规划师考虑城市空域利用、噪音影响、视觉景观等因素。《行动计划》提出的"深化国土空间规划实施监测网络建设，推进国土空间治理数字化转型"，正是为这种规划变革提供支撑。未来，城市将形成"地上-地下-低空"三维规划体系，实现城市空间的立体化、高效化利用。

构建城市低空数字经济新生态

《行动计划》的发布，标志着低空经济从边缘创新走向国家战略核心。随着数据产业与低空经济的深度融合，城市将形成全新的经济生态和治理模式。

在基础设施层面，城市将构建"天-地一体化"数字底座。地面传感器网络与低空感知网络相互补充，形成全方位、立体化的城市感知体系；5G专网、卫星通信与低空通信设施协同组网，实现全域无缝覆盖；云边端协同算力架构，支撑低空应用的实时决策需求。这种基础设施体系，不仅服务低空经济，还将成为城市治理的新基石。

在产业生态层面，低空经济将催生一批数据驱动的新型业态。基于城市空域数据的精准气象服务、空域保险产品、飞行风险评估等专业服务将兴起；低空物流、空中观光、应急救援等传统场景将因数据赋能而焕发新生；数据经纪、空域管理、飞行调度等新型职业将涌现。这种产业生态，将创造大量就业机会，推动城市经济高质量发展。

在治理模式层面，城市将形成"立体化治理"新范式。传统城市治理主要关注地面空间，而低空经济的兴起，要求治理向立体维度拓展。城市将建立低空交通管理、空域资源分配、飞行安全监管等新型治理机制，实现"地上-地下-低空"的全方位治理。这种治理模式，将大幅提升城市运行效率和安全水平，为居民提供更优质的生活环境。

《行动计划》提出的"到2027年底建成50个以上全域数字化转型城市"的目标，将为低空经济提供广阔的试验场与应用空间。那些率先布局低空数据基础设施的城市，将在新一轮城市竞争中占据先机，成为低空经济创新的策源地与集聚区。而对于企业而言，深入理解《行动计划》的政策内涵，把握数据产业与低空经济融合的发展脉络，将成为未来五到十年战略布局的关键。

低空经济的黄金时代已经开启，您认为哪些应用场景将最先实现规模化落地？您所在的城市是否已开始布局低空数据基础设施？欢迎分享您的见解与观察，共同探讨城市低空经济的发展之路。

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