低空经济作为我国经济新的“增长极”,其风险治理是良性发展的必要保障。低空经济以低空资源为核心生产要素、以新型基础设施建设为支撑、以低空活动牵引的相关产业链为主体,辐射农业、工业、服务业等众多关联产业,表现出“多领域、跨行业、全链条”的特征。早在2009年,我国学者便提出“低空经济”这一原创性概念;2021年,我国出台《国家综合立体交通网规划纲要》,首次将低空经济写入国家规划;2023年,中央经济工作会议将低空经济定为战略性新兴产业;2024年,政府工作报告更是直接将低空经济视为我国经济新的增长引擎和经济发展的重要新质生产力。据工业和信息化部赛迪研究院测算,到2026年,我国低空经济规模预计突破万亿元,并将在2026至2035年以年均14.14%的比例保持高速增长。

低空空域作为低空经济的主要活动范围和国家安全空间维度的重要组成部分,发挥着连接地面与其他空域的桥梁作用,具有极高的经济价值和战略意义。遗憾的是,我国低空空域开发起步稍晚且发展较缓,低空经济在监管制度、技术研发、资金投入等方面存在不足,低空经济的国际竞争力和影响力较为有限,尚未获得战略上的主动。而日美欧等发达经济体针对低空空域较早提出了“先进空中交通管理”等发展计划,在市场规模、技术水平等相关方面存在先发优势。日本依托汽车产业优势,重点关注飞行汽车、载人飞行器和无人机运输等领域,持续鼓励低空科技研发,以抢占相关领域的技术高地和国际话语权;美国低空产业规模几乎占据全球市场的一半,并对无人机商业化运营、城市空中交通等领域率先开启探索,企图进一步掌控市场;欧洲各国强调低空基础设施的建设,欧盟航空安全局出台了全球首部垂直起降场设计标准,旨在成为该领域的“话事人”,进而影响甚至左右其他国家或地区的规范标准。此外,在低空领域具有领先地位的部分国家,不但在市场竞争中实施打压,还对核心技术进行封锁,试图遏制我国低空技术进步,甚至借助低空飞行器搜集信息情报,非法探查重要军事设施、敏感区域等,对我国国家安全构成严重威胁。故而,识别低空经济发展的风险并探究不同来源风险的成因,以寻求我国低空经济发展困境的应对之策,既是推动我国低空经济健康长足发展的应然之举,也是保障低空领域国家安全的必要之策。

基于已有文献和案例,识别我国低空经济发展带来的国家安全风险,是开展后续研究的重要基础和必要前提。

(一)经济安全风险:产业、财政和市场遭遇挑战

与部分欧美发达经济体相比,我国低空产业总体规模较小、发展不成熟,加之相关产业链的结构性矛盾、资本供给的适配性缺陷以及商业模式的局限性问题等,产业自身抗打击、抗风险能力较弱,极大提升了低空产业运营管理的难度,无助于低空产业安全的保障。也正是因为低空产业发展尚存种种问题,相关企业自身盈利能力不足,具有明显的财政依赖性,间接加重了国家财政负担,影响国家财政安全。此外,由于我国低空经济领域的基础设施滞后,整体建设需求较大,又进一步增加了国家财政压力。我国低空经济领域还存在无视具体情况而进行盲目投资、重复建设等问题,资源资金利用率低、浪费现象明显;我国低空营商环境也尚待优化,竞争公平的维护和市场激励等缺乏有力保障,不利于调动低空市场的积极性与保障低空市场的安全。

(二)资源安全风险:管理、开发、利用和分配环节存在问题

我国低空经济领域具有“重政策而轻法律”的特点,侧重政策规范虽然可提升整体规范的灵活性和时效性,但也会降低整体规范的效力层级和体系性,导致我国各地区规范内容碎片化现象明显,整体衔接协调性有待提升,难以对低空资源进行统一规划管理,不利于低空经济的跨区域合作。细察相关政策内容和实践情况,发现还存在诸如忽视低空应用场景的实际需求,对无人机监管“一刀切”等现象,阻碍了低空应用场景的开发和低空资源利用率的提升。与此同时,因对低空经济领域法律规范的重视程度不足,相关法律规范存在部分空白和漏洞,如低空经济、低空空域等重要概念缺乏法律规定,相关权责模糊,限制了低空资源的可持续开发。此外,尽管我国低空经济发展迅速,但各区域、各行业间发展不平衡,低空资源分配不均衡,极易加剧社会矛盾冲突,给社会治理带来严峻挑战,已然威胁到我国资源安全。

(三)国土安全风险:空域和基础设施安全防护能力不足

相较于高空空域,低空空域环境更为复杂,飞行安全隐患较多,安全监管难度较大,加之低空飞行器技术不完善、低空飞行器驾驶员操作不规范等缘由,低空违规“黑飞”、飞行器失控坠落等事故频发。例如,2018年9月陕西省靖边县发生一起不明空情,刘某某在未经报备的情况下驾驶低空飞行器进行航拍测绘,不但迫使部分民航飞机延误,而且干扰了部队军事活动,严重扰乱空域管理秩序,切实威胁我国空防安全;无独有偶,2019年12月河北省涞水县也发生一起类似案件,阻碍正常航空飞行,占用大量航空资源,危害低空空域安全。此外,我国低空经济基础设施整体滞后,相关服务保障和安全监管体系不健全,抵御自然灾害和人为打击的能力较弱,基础设施安全防护也有待加强。

(四)其他安全风险:威胁生态、信息、军事和科技安全

相较于传统飞行器而言,低空飞行器具有体积小、飞行慢和噪声少等特点,但因低空飞行高度低、贴近地面活动空间,其使用仍会带来一定的大气污染、视觉污染和噪声污染,甚至会出现干扰野生动植物行为、影响生物多样性、威胁生态安全等问题。也正因低空飞行器的上述特点,其更难以被肉眼识别和设备监测,不仅会损害部分公众的空间权,而且容易被利用实施偷拍、偷窥行为,轻则可能非法搜集、存储和传输数据信息,恶意侵犯个人隐私,重则甚至干扰军事活动、窃取涉密情报、从事间谍行为,严重威胁国家信息安全和军事安全。此外,我国低空相关科技不够成熟、核心技术存在短板,器材设施水平和人才培养规模等均明显滞后于技术领先国;少数技术领先国甚至倚仗优势、滥用国家力量,对包括我国在内的多个国家实施技术打压和封锁,违背公平竞争原则,阻碍我国低空经济发展,威胁我国科技安全。

为精准探寻上述风险的适宜应对之策,梳理分析这些风险的形成机理便成为不可或缺的环节。

(一)监管层面:法律不全、行政低效与协会自治缺失

法律规范为国家安全保障的基石,我国低空经济领域之所以存在种种国家安全风险,其根源在于我国低空经济相关法律规范体系的建设进度滞后。当下,我国低空经济领域的法律规范体系仍不健全,部分法律法规存在空白和漏洞。以民用无人机产业为例,截至2024年末,我国民用无人机注册数量已突破150万架,数量规模庞大且增速较快,导致各类无人机“黑飞”事件频发,严重威胁信息安全、军事安全和社会安全等,不利于国家安全保障。尽管我国现行《中华人民共和国民用航空法》在第四条中规定“国家支持民用航空事业发展”,《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》亦在第五条提出“在保障安全前提下创新空域供给机制”等规定,但这些规范大多为原则性条款,制度设计较为宏观抽象,明显缺乏实际操作性。由于缺乏具体规范的指导和制约,不仅相关部门难以实行有效的低空监管,各市场主体之间的信息共享和披露义务也未能得到有效履行,导致低空经济领域存在市场秩序混乱、不正当竞争等问题,影响低空经济稳定,不利于低空经济安全。此外,我国目前既未针对低空空域开放与合理化利用制定具体实施细则,也未建立针对电动垂直起降飞行器(eVTOL)等新型航空器的适航认证标准体系。截至2024年,全国范围内仅有广州亿航智能技术有限公司完成适航认证,而国内其他企业普遍面临认证周期冗长(一般为5~8年)、合规成本高企的困境。企业需持续投入大量资源应对动态调整的认证要求,这种制度性障碍导致技术成果难以快速转化为市场竞争力,客观上制约了低空经济相关科技的发展。不难看出,我国低空经济领域部分规定已不适宜当下发展阶段,还有部分方面甚至尚无法律规定,难以在法律层面对低空领域给予有效监管或指引,从而引发了国家安全风险。

我国低空经济的行政监管涉及多个部门,存在职责交叉、监管盲区等问题,欠缺跨部门协同监管机制,导致行政监管效率低下,无法满足国家安全保障的需求,为相关国家安全风险的直接形成原因。当下,我国低空空域使用审批制度呈现“程序冗长”“流程割裂”的特征。以通用航空作业为例,飞行计划申报需依次经由空管部门(航路规划)、军方单位(空域协调)和民航监管局(适航审定)等多层审批,整体审批周期往往需45~60个工作日,与国际成熟市场(如美国FAA的72小时在线审批)存在数倍甚至数十倍的时间差。这种较为冗长的流程导致我国低空审批效率低下,限制了低空应急救援等时效敏感型业态的发展,不利于国土安全和国民安全等国家安全的保障;且相关产业资源年均闲置率超过25%,资源浪费现象严重,引发了资源安全的风险。此外,在低空物流监管领域,无人机运营企业需同时对接空管(飞行管理)、邮政(行业准入)、市场监管(经营资质)等多方监管系统,但这些监管系统尚未实现信息互联互通,存在数据壁垒,造成“多头申报”“重复监管”的情形。以某头部物流无人机企业为例,其单次跨区域飞行需完成12项申报材料、对接6个审批端口,协调成本占运营总成本的18%~22%,拔高了低空经济发展的总成本,引致了经济安全和信息安全等方面的隐患。然而,在无人机超视距飞行、低空货运航线规划等交叉领域,却又存在空管部门与邮政部门“都不管”的监管真空。诸如此类,相关行政监管部门的权责划分模糊,无疑提升了我国低空经济领域的国家安全风险。

我国低空经济领域行业自治尚未真正形成,难以对相关国家安全风险进行“自查自纠”,查寻并应对风险仍依赖于主管部门的监管,间接助推了相关国家安全风险的形成。目前,我国低空经济领域尚未形成行业自律机制,行业协会在低空行业自治方面的作用尚未充分发挥。具体而言,我国低空经济领域共有12家全国性行业协会,会员覆盖率不足行业主体的35%,且70%的协会专职工作人员少于5人,整体呈现“小、散、弱”特征。这些行业协会组织不仅尚未建立覆盖飞行器适航认证、驾驶员资质管理、运营企业安全评级的完整认证链条,更是与欧盟EASA的“三证合一”体系存在代际差距,且仅3家组织发布过低空飞行器运行的规范标准,但标准滞后性显著。此外,在2023年行业自律检查中,仅12%的违规企业受到相关行业协会通报批评,惩戒力度较民航局行政处罚低83%,相关惩戒机制效用不明显。

(二)支撑层面:资金短缺、技术受制、基建滞后与人才短缺

低空经济的发展需要大量、长期的资金投入,我国低空经济发展所产生的国家经济安全风险,便源于当下投入以短期资本为主。耐心资本、健康资本不足,导致低空经济发展易面临资金短缺问题。具言之,在政府投资方面,2024年民航局用于低空经济人才培养的预算仅479.6万元,不足全年财政支出的万分之一,政府投资十分有限。尽管深圳、成都等试点城市设立专项基金,但全国层面的财政投入仍呈现“碎片化”特征。在社会投资方面,A股低空经济相关上市公司仅32家,总市值不足500亿元,且70%为传统通航企业,社会资本投入意愿不强。同时,2023年低空经济领域融资中,早期项目(种子轮、天使轮)占比不足10%,初创项目的扶持力度不足,而成熟期项目(C轮及以后)占比超60%。此外,低空经济项目平均投资回收期长达8~10年,但国内私募股权基金存续期普遍为5~7年,导致资本“短钱长投”现象突出,整体投资稳定性较弱。不难看出,当下低空经济领域的财政支持力度整体有限,而社会良性投资的不足又无形中加重了低空产业对财政的依赖度,均不利于低空经济的安全稳定。

技术创新是推动低空经济发展的关键动力,我国低空领域所面临的国家科技安全风险,核心成因是目前技术创新能力相对较弱,核心技术自主化程度有待提升,我国相关技术研发易受其他国家威胁。目前,我国低空技术在动力系统、智能控制等战略领域存在严重的“被卡脖子”、技术依赖问题。一方面,全球商用航空发动机市场呈现典型寡头垄断格局,美国通用电气、普惠、英国罗罗等少数头部企业占据97%的市场,具有显著技术优势;另一方面,全球飞控系统市场集中度同样较高,少量满足适航要求的飞控供应商如Honeywel1、Collins、Garmin等却掌控着大多数核心技术。此外,我国2023年低空经济领域共计39.94亿元的投融资事件中,70%集中于eVTOL整机制造和物流场景,低空领域的核心技术研发(如氢燃料电池、飞控算法)仅获12%的投资,不及美国国家航空航天局《先进空中交通(AAM)实施方案》的研发投资占比(35%)的一半,核心技术研发的资金支撑不足。而在科技部公布的2023年国家重点研发计划中,低空经济相关课题仅获4.3亿元专项支持且分散于17个省份,单个课题平均经费不足2500万元,难以支撑航空级芯片、高精度传感器等硬科技攻关。可以说,当下“重制造而轻研发”的资本配置,加之政府对于低空技术研发的支撑力度有限,对低空领域科技创新的助益较为有限,难以保障相关核心科技安全可控,易受外部科技锁限。

基础设施是低空经济发展的重要支撑,也是国土安全的核心保护对象,但目前我国低空经济领域的基础设施建设相对滞后,是造成国家相关国土安全风险的主要原因。低空飞行起降场、通讯导航设施、气象情报监测设施等方面存在明显不足且布局不甚合理,而它们正是保障低空领域的基建安全和飞行安全的关键,其缺失不仅会制约低空经济的规模化发展,还将影响飞行器的安全起降和维护运营。从国际横向对比来看,截至2024年,我国通用机场仅475个,与美国约2万个通用机场相比,差距显著;截至2023年,美国通航飞机数量为21.42万架,我国为3303架,仅为美国的1/65;2023年,全国通用航空基础设施投资仅230亿元,不足美国同期的1/5。从国内横向对比来看,我国通用机场分布地理差异化特征显著,东部地区占比超60%,而四川、新疆等西部省份,地形复杂、适航空域不足、通用机场数量较少,低空物流、低空旅游等业务难以开展,导致当地低空经济发展水平显著落后于东部和中部地区,制约了低空经济产业的均衡发展,影响了低空经济安全。

低空经济涵盖了航空工程、信息通信和计算机等多个学科领域,对专业人才的综合素质要求较高,人才培养难度较大、时间较长,人才市场整体供不应求,间接引发了经济安全和科技安全等方面的国家安全风险。中国航空学会联合教育部发布的《2024低空经济场景白皮书》统计显示,当前低空经济相关产业人才缺口已达20万人/年,并以约20%的年复合增长率持续扩大,其中在eVTOL适航认证、城市空管系统开发、低空物流算法优化等细分领域人才供不应求的情况尤为突出。目前,我国仅有17所高校开设“无人驾驶航空器系统工程”本科专业,较美国FAA认证的无人机专业院校数量(39所)差距显著,且课程模块中航空器动力学、5G-Mesh通信协议、空域博弈算法等核心课程覆盖率不足45%,整体学科设置滞后、与社会需求存在明显脱节。在部分高校与头部企业(如大疆、亿航)共建的联合实验室中,还存在高达63%的设备闲置率现象,资源利用率较低,投入产出比有待提升,并未真正实现产教融合。而在社会层面,我国也尚未建立低空领域的职业资格认证框架,对比欧盟EASA推行的“航空电子工程师+AI系统架构师”双认证体系,国内在适航审定、空管系统开发等环节的资质认可度不足37%,缺乏高认可度的专业认证体系。综上,低空领域人才的短缺,使得低空经济和低空科技的发展严重受限,不利于低空经济和低空科技的安全保障。

(三)驱动层面:需求有限、场景固化与产业融合不足

当前,我国低空经济的市场需求主要集中在物流、巡检等传统领域,这些领域占据了约80%的市场份额且整体量级有限,市场需求挖掘有待提升,间接上促使相关国家安全风险的形成。以物流领域为例,顺丰等企业利用无人机进行末端配送,在一些偏远地区或交通不便的区域,无人机配送能够有效提高配送效率,提高资源利用效率,降低物流成本。但这种应用模式在全国范围内的覆盖程度仍然有限,容易受到空域限制、技术成熟度等因素的制约。同时,以亿航智能EH216产品为代表的电动垂直起降飞行器已在多个城市完成技术测试,展示了其在城市空中交通领域的潜力,但由于运营成本高昂,使其难以在消费者中普及,无法形成规模化的市场需求。此外,空中出租车、城市空中交通(UAM)等,不仅能够缓解城市拥堵,提升居民出行体验,而且可以有效降低地面交通安全风险,强化社会安全保障,长期为发达国家重点关注的前沿需求领域。

低空经济具有广泛的应用场景,但由于我国低空经济领域传统应用场景固化明显,新型应用场景开发不足,整体资源利用率较低,极大限制了低空空域等资源在更多领域的应用和推广,引发了我国在相关领域的资源安全、经济安全等方面风险。尽管不少省市已推出直升机观光、热气球体验等低空旅游项目,但宣传力度不足、游客数量有限、单均运营成本居高不下,企业难以实现盈利,严重打击了其继续开发新应用场景的信心。同时,由于业务的不确定性和专业性,相关企业尚未找到稳定的盈利模式,政府订单与补贴成为低空文旅、应急救援等应用场景业务量的保障,纵使身处国内行业领先地位的深圳亦是如此。然而,政府订单的数量和金额有限,企业的盈利可持续性较弱,使得低空产业整体的稳定性较弱,经济安全风险较高。

低空经济涉及多个产业领域,但由于相关产业管理有待优化,存在一定国家经济安全风险。在智慧城市建设中,低空飞行器可以为城市管理提供数据采集和应急响应等服务,但目前这些应用还处于探索阶段,暂时未能有机融入智慧城市的整体架构之中。正如成都在建筑垃圾监管中,虽然采用了无人机巡检的方式来监测建筑垃圾的运输和倾倒情况,但无人机采集的数据未能与环保大数据平台、城市管理信息系统等进行深度融合,无法实现数据的实时共享和分析,导致检测效率并未能得到有效提升。此外,尽管电动垂直起降飞行器(eVTOL)等新型低空飞行器的发展为新能源行业提供了应用的新领域,但目前新能源技术在低空经济中的应用还面临着技术瓶颈和成本问题。例如,氢燃料电池是eVTOL所用的主要电源,但由于氢燃料电池的能量密度较低、续航能力较弱,以及加氢基础设施建设不完善等因素,导致其在实际应用中无法被大规模、商业化地采用。综上,目前我国低空经济领域的产业融合程度较低,相关产业之间的适配性较差,产业链上下游衔接较弱,尚未形成完整的产业体系,导致低空经济在发展过程中缺乏协同效应和整体优势,难以形成强大的市场竞争力。

鉴于我国低空经济发展中的各类风险特点及其成因,理应从宏观规划和具体措施两个维度开展治理。

(一)聚焦宏观战略规划,部署“横向+纵深”发展格局

基于风险成因分析可知,我国低空经济发展在监管体系、支撑体系和驱动体系等方面存在多种国家安全风险。在针对性提出具体应对措施前,应首先从战略层面着手,聚焦低空经济发展的宏观规划,既要根据我国不同地理区域的“横向”特点,也应基于全球低空经济未来发展的“纵深”方向,部署我国低空经济“横向+纵深”的发展格局,为后续精细化应对策略奠定宏观战略基础。具体内容如下:

在横向层面,加快部署“东部创新引领、西部特色发展”的低空产业格局。东部地区凭借其经济发达、科技实力雄厚和人才资源丰富等优势,应在低空经济的技术创新、应用场景拓展和产业融合发展等方面发挥引领作用,降低相关领域国家安全风险。西部地区依托其独特的地理风貌和旅游资源,发展低空旅游、低空应急救援等特色产业。例如,新疆、西藏等地可以利用低空飞行器开展旅游观光服务,提升相关产业的市场竞争力;四川、云南等自然灾害频发地区,则可以加强低空应急救援能力建设,提高灾害应对效能,降低国土安全、社会安全等方面的风险。

在纵深层面,重点关注低空经济智能化、绿色化、国际化的三大发展方向。随着人工智能、大数据、云计算等技术的飞速发展,推广AI飞控系统将成为提升低空飞行器智能化水平的关键,实现飞行器的自主导航、智能避障、精准定位等功能,极大提高低空飞行安全性和效率。在“双碳”目标的大背景下,发展氢电混合动力等清洁能源技术,将有效降低低空飞行器的能耗和碳排放,降低生态安全风险,实现绿色可持续发展。此外,加强与国际组织和其他国家的合作与交流,积极参与低空领域国际标准的制定,乃至推动低空国产标准走向全球,不仅能有效提升我国低空经济的行业话语权,也有助于强化我国低空产业的国际竞争力,更有利于降低我国低空经济领域的安全风险。

(二)健全多元监管体系,探索“管制+自治”治理模式

我国低空领域法律规范有待完善或补缺,行政监管碎片化现象明显、效率低下,行业协会自治尚未实际形成,整体缺乏有效监管。因此,需健全多元监管体系,积极探索“国家政府管制”与“行业协会自治”有效结合的治理模式,对我国低空经济发展进行多方面多渠道的监管和指引,构筑低空经济发展特有的“护城河”,有效规避相关国家安全风险。相关应对措施具体如下:

第一,制定并完善相关法律规范,以适应我国当下低空经济的实际发展。面对我国低空经济领域法律监管方面的风险,应从“完善规范体系”与“注重数据治理”两个方面着手,形成“顶层设计+专项配套”的对策矩阵,有针对性地降低安全风险。①修订或创制法律规范。首先,加快《中华人民共和国民用航空法》修订,增设“低空经济特别条款”,明晰eVTOL、大型无人机等新型航空器的法律属性;推动低空经济产业促进法立法,可参照《德国航空交通法》模式,将低空经济纳入国家战略性新兴产业目录,建立与通用航空、商业航天并列的独立产业门类,对低空领域给予有效监管或指引。其次,制定eVTOL、大型无人机专项适航标准,细化载人/非载人、城市/乡村场景的适航要求,可借鉴欧盟EASASCVTOL认证流程,构建“型号合格证+生产许可证+适航证”三证合一体系,将审批周期尽量压缩,优化适航认证体系,降低产业总成本、提升资源利用率。②构建数据治理规则。首先,制定低空产业数据采集规范,明确ADS-B监测数据、无人机传感器数据、空管系统日志等6类核心数据的采集精度,体系化数据标准。其次,建立“采集-存储-交易-应用”四阶段标准体系,实现全生命周期法规闭环:在采集阶段,实施数据分类分级;在存储阶段,要求数据本地化存储;在交易阶段,明确数据产权归属;在应用阶段,建立数据脱敏规则,如匿名化技术处理用户位置数据,从而维护低空信息安全。

第二,优化低空经济领域的行政监管,合理平衡发展与安全。具体对策如下:①行政部门协同,明确各部门在低空经济监管中的职责和权限,避免多头管理和职责不清问题,依托北斗卫星与5G技术,构建低空飞行数据中心进行协同监管与统筹调配。例如,苏州已建成低空空域数字孪生系统,实现飞行计划、气象数据、安全监测的实时共享,有效提升了低空飞行的安全性和监管效率。未来,可将这种成功模式推广至其他省市,通过统一的数据标准和接口规范,实现各部门、各地区之间的数据互联互通,形成全方位、多层次的行政协同监管格局。②在完善低空领域立法的基础上,推出简化低空空域审批流程和缩短审批周期等政策进行配合,与法律建立良好互动关系。未来可借鉴美国“低空走廊”模式,在深圳、成都等试点城市划设永久性低空航路,需进一步扩大开放范围,实现空域资源的动态分配和高效利用,向“即报即飞”的目标迈进。③建立“事前-事中-事后”全环节监管体系,可利用大数据分析、人工智能等技术搭建智能化的空域管理系统,实现对空域使用情况的实时监控,可以根据飞行需求自动调整空域分配,也可实现对低空飞行数据进行实时分析和预警,及时发现和处理安全隐患。

第三,鼓励行业协会等非官方组织参与治理,促进低空经济领域的行业自治,实现安全风险的自查自纠。①加强行业“软治理”和“软监管”,使低空监管体系更加立体全面。一方面,鼓励行业协会等社会组织在低空经济领域发挥积极作用,加强行业交流和合作,促进信息共享和经验交流。另一方面,加快建立完善的行业自律机制,推动行业协会查纠不正当竞争和违法行为,维护市场秩序与公平竞争环境。②构建全链条技术规制,推动行业标准的统一。可依托中国航空学会、无人机产业创新联盟等组织,制定相关技术标准,涵盖飞行器适航认证(细化eVTOL、物流无人机等12类设备分级标准)、通信协议(包括5GMesh与北斗短报文融合通信规范)和数据接口(定义ADS-B数据包与空管系统API交互格式)三大核心领域。同时,可参照无人机国际标准委员会架构,组建包括龙头企业、科研院所和检测机构在内的“标准化工作组”,共同编制行业标准。

(三)提升核心支撑能力,形成“以点带面”治理生态

我国低空经济的整体投资不足,耐心资本和健康资本欠缺,加之资源配置和发展规划等因素,使得我国低空领域科技研发受限、基础建设滞后、人才供不应求,在经济安全、科技安全和国土安全等方面存在风险。针对上述风险成因,应着重提升投资、技术、基建和人才等核心支撑能力,通过核心支撑能力“以点带面”,最终形成低空经济协同发展与风险治理生态。相关措施详情如下:

第一,针对性加大政府投资力度,积极吸纳优质社会资本。①针对低空经济领域基础研究和高难度技术研究等“回报率”较低的问题,可适当加大政府投资力度,对相关领域倾斜较多的财政补贴和税收优惠力度,降低运营成本。目前,全球已有多个国家或地区开启低空经济领域的针对性财政帮扶,例如,欧盟“清洁天空”计划预计在2021-2027年投入32亿欧元,支持氢燃料电池、智能避障等技术研发,带动社会资本投入超100亿欧元。鉴于此,我国可尝试设立国家级、省级低空经济产业基金,重点支持技术研发和场景示范。②加强对低空经济项目的融资支持,提供多样化的融资渠道和方式。我国可考虑发展数字普惠金融等覆盖面大、效率高的金融支持体系,鼓励支持大中型金融机构探索“技术研发贷”“适航取证贷”等专项融资产品,逐步试点无人机、eVTOL资产证券化,在保证金融安全的基础上加强对低空产业发展的支撑力度。③在完善低空产业收益分配机制的基础上,积极吸引社会资本参与,鼓励社会优质资本进入低空经济领域。一是推广“专项债+PPP”模式,允许社会资本适当参与通用机场、飞行服务站等基建项目;二是鼓励科创板设立“低空经济”专项板块,降低研发型企业上市门槛(如允许未盈利企业上市);三是推动“链主企业+产业基金”模式,从而充分发挥龙头企业的资金优势和产业集群的规模优势,推动产业链上下游相关企业协同发展。正如宁德时代作为全球新能源电池供应商龙头企业,投资数亿美元支持eVTOL头部主机厂上海峰飞航空科技有限公司推进航空电池的研发,面对飞行器的电池续航难题,不仅充分发挥了自身竞争优势,也助力了我国低空领域的技术突破。

第二,注重领域核心技术创新,提升自主研发水平和抗打击能力。①加强飞行器设计、飞行控制系统等关键环节的技术创新。eVTOL为纯电驱动,具有噪声低、性价比高、环保性强等特点,不需要跑道就可垂直起降,是一种更符合未来城市空中交通系统的产品。可推动我国eVTOL相关技术持续革新,促使其成为我国在低空经济领域激烈的国际竞争中赢得主动的关键助力。②提升自主研发水平,加强知识产权保护。加大对低空经济领域的技术研发投入力度,支持企业开展技术研发和创新活动,尝试通过设立国家低空经济实验室,集中优势科研力量,重点攻关氢燃料电池、智能避障等关键技术。例如,为顺丰无人机提供驱动电机的卧龙电驱,已实现关键部件的国产替代,有效降低了对进口技术的依赖,切实提升了我国低空经济产业的自主可控性,有力保障了我国相关领域的科技安全、经济安全和信息安全。此外,还应加强对低空经济领域科技的知识产权保护,提高企业开展技术创新的积极性,培育一批低空领域的专精特新“小巨人”企业。

第三,加强基础设施建设,构建科学合理安全高效的低空交通网。①在飞行起降设施方面,积极推动“千县千场”工程。在中小型县市改建或兴建符合基本条件的低空飞行起降场,为低空飞行器提供更多的起降场地;而在核心城市适当增设具有枢纽性质的通用机场,实现低空与航空之间、低空与地面之间的交通联动,形成科学合理的低空交通联运网。②在监测通信设施方面,注重低空气象情报监测和低空通信导航等基础设施的建设。科学合理地进行规划布局,既确保监测通信覆盖的全面性和信息传输的稳定性,也力争设施利用的高效性和系统网络的契合性,在保障低空经济安全的同时,推动空中航路网、通信导航网、空域管理网“三网融合”。③在后勤保障设施方面,围绕低空飞行起降设施,增加适量的低空飞行器充电桩、维修站等配套设施,完善低空飞行的后勤保障和配套服务功能,提高基础设施的利用效率,降低低空飞行器的运营成本。

第四,注重培养、汇聚领域人才,深化产学研合作。①加强我国相关从业者的业务培训,提升从业者的整体业务水平;着重引进培育低空技术研发、低空交通管制等方面的专技人才,“以点带面”促进我国低空领域人才群体的壮大,带动我国相关行业水平和国际竞争力的提升。②加强高校、科研机构与企业在低空经济领域的人才合作培养。其一,鼓励高校开设如低空飞行器设计与制造、低空飞行技术、低空交通管理等相关专业课程和培训项目,针对性培养专业人才;其二,加强校企联合,建立实习实训基地,共同培养飞控工程师、适航审定员等应用型人才;其三,打通企业与科研院所的合作渠道,通过组建全国性低空经济人才联盟,为各领域低空人才提供交流、合作平台。例如,大疆公司高度重视校企合作,培养了一批低空领域人才,不仅促进企业自身实现技术与业务突破,也推动我国低空经济整体发展。

(四)注重加强有效驱动,明确“需求拉动供给”发展趋势

由于低空经济的市场需求有限、应用场景固化和产业融合不足,所以我国低空经济发展缺乏驱动力,开拓进取的革新意愿有限,且相关产业具有明显的财政依赖性,这一现状可能对国家经济安全造成影响。有鉴于此,应注重强化低空经济的有效驱动机制,明确“需求拉动供给”的核心发展逻辑,通过从根本上激发市场主体主观能动性、实现生态反哺效应,推动低空经济持续健康发展,同时针对性防范化解相关国家风险。具体措施如下:

第一,刺激低空市场的有效需求扩张,激活消费潜力。①积极开发低空消费新模式、新业态,推动低空经济规模化增长。2024年,丰翼科技在深圳地区尝试开展无人机配送服务,不久便交出日均完成2万单配送任务的成绩单,体现出无人机在物流配送领域具有的巨大市场潜力;未来,可以进一步拓展无人机在冷链物流、医疗物资运输等领域的应用,充分发挥无人机快速、灵活的优势,实现生鲜食品、药品等的及时配送,极大提升物流配送的效率、降低社会安全的风险。②构建以消费者需求为导向的低空应用场景拓展机制。可尝试推广“飞行即服务”(FaaS)模式,由企业提供航空器租赁、运维一体化方案,降低普通消费者的使用成本和技术门槛;亦可借鉴共享经济的模式,发展低空飞行器的共享服务,由用户在平台预订低空飞行器,根据自身需求灵活选择航空器的使用时间和服务内容,提高飞行器的使用效率,控制运营成本,降低经济风险。

第二,从载物向载人、从旅游观光向日常通勤渐次转变,推动低空经济应用场景创新。①推动低空应用从测绘、物流向救援、医疗拓展。在医疗物资运输方面,无人机或直升机不仅可以在紧急情况下,快速将医疗物资送达偏远地区或灾害现场,为救援工作提供有力支持,还可以避开地面交通拥堵、车流限速等因素,为医疗救治争取宝贵时间。②推动低空应用由小范围空中游览项目向同城/异地空中交通方式延伸。电动垂直起降飞行器(eVTOL)和飞行汽车等低空飞行器,不仅让“低空+旅游”呈现出多元化和个性化的发展趋势,为旅游发展提供了更多可能性,也让“低空+交通”成为一种具有可行性的新兴交通模式,有效拓展城市空中交通(UAM)方式,能够极大缓解地面交通压力,也有效降低了交通事故频率。

第三,推动低空产业上中下游深度融合,实现产业链整体升级。①加快建设一批低空经济产业园区,促进“制造+服务+数据”的协同发展。在园区内,低空产业链的上下游企业间可以实现资源共享、技术合作,既提高了产业的整体竞争力,也降低了信息泄露的安全风险。例如,研发企业与测试企业之间的合作,可以加快产品的研发和测试进程;运营企业与数据企业之间的合作,能够利用数据分析优化运营策略,提高服务质量。目前,苏州的7家先导产业园已集聚众多相关企业,涵盖无人机研发、测试、运营等全产业链环节,形成了产业专业化集聚效应。②加强低空经济与智慧城市、新能源等领域的融合发展。在智慧城市建设过程中,可充分发挥低空飞行器的数据采集和应急响应能力,通过与城市管理信息系统、环保大数据平台等的深度融合,实现数据的实时共享和分析,提高城市日常管理和应急管理的智能化水平,推动更为高效的社会安全保障。在新能源技术研发方面,可重点关注氢燃料电池、太阳能等与低空经济紧密相关的技术研发,推动新能源技术与低空飞行器的融合发展,降低飞行器的能耗和运营成本,维护生态安全、实现绿色发展。

①2009年,在“中国通用航空发展研究”课题一次研讨会上,中国民航大学李卫民副教授首次提出“低空经济”这一概念术语。

②参见陕西省靖边县人民法院(2019)陕0824刑初175号刑事判决书。

③参见河北省涞水县人民法院(2020)冀0623刑初75号刑事判决书。

④参见《2024年中国低空经济发展指数报告》。

⑤参见《中国低空经济行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》。

⑥参见《低空经济政策与产业生态研究报告(2024)》。

⑦参见《2024年中国通用机场发展白皮书》。

⑧参见《2024年民航行业发展统计公报》。

⑨参见U.S.CivilAirmenStatistics。

⑩参见《独家战投!宁德时代布局万亿级新赛道,数亿美元投向这家头部企业》。